رویکرد نخست؛ برجام معاهده‌ی بین‌المللی 

از شعارها و شاید بتوان گفت «وعده های» انتخاباتی دونالد ترامپ پیش از برگزیده شدن از سوی اکثریت «آرای الکتورال کالج احتمالی» به عنوان چهل و پنجمین رئیس جمهور ایالات متحده آمریکا، «پاره کردن» برجام (یا همان برنامه جامع اقدام مشترک بین جمهوری اسلامی ایران و کشورهای عضو گروه 5+1) بود. امری که با واکنش رهبر معظم انقلاب نیز همراه بود و در سخنرانی ایشان در خرداد ماه 95 در دیدار سران سه قوه، مسئولان و کارگزاران نظام، مدیران ارشد دستگاه های مختلف و عناصر فعال سیاسی، اجتماعی و فرهنگی، با اشاره به زوایای پُر ابهام سند برجام که زمینه سوء استفاده ی طرف های مقابل را فراهم کرده، تأکید کردند:

 «جمهوری اسلامی ابتدائاً برجام را نقض نخواهد کرد، زیرا وفای به عهد، دستوری قرآنی است اما اگر تهدید نامزدهای ریاست جمهوری آمریکا مبنی بر پاره کردن برجام عملی شود، جمهوری اسلامی برجام را آتش خواهد زد که این کار هم دستوری قرآنی درباره ی نقض عهد متقابل است.»

 در این نوشتار مختصر از دیدگاه حقوقی، به بررسی چگونگی نقض، تعلیق یا کناره گیری از تعهدات ناشی از برجام خواهیم پرداخت.

 

شایان ذکر است که رویکردمان نسبت به برجام از دو جنبه می تواند باشد، در رویکرد نخست برجام را به عنوان سندی حقوقی و به عبارتی «معاهده» تعریف کرده و در نظر می گیریم و در رویکردی دیگر به برجام تنها از جنبه ی یک توافقنامه سیاسی نگاه خواهیم کرد. البته بحث ها پیرامون معاهده یا توافق سیاسی بودن برجام بسیار بوده، و نگارنده نیز نظر شخصی خودش را داشته ولی بنا به حفظ کلیت مبحث و دریافت بهترین خروجی با توجه به مسائل روز، از هر دو جنبه به برجام نظر افکنده ایم.

 

برجام معاهده ای بین المللی

 

بر اساس ماده 2 کنوانسیون 1969 وین در رابطه با حقوق معاهدات، معاهده عبارت است از توافقی که به صورت مکتوب میان دولت ها و تحت حقوق بین الملل منعقد شده باشد، اعم از اینکه در یک یا چند سند (مرتبط با هم) منعقد گردد و فارغ از اینکه چه نامی داشته باشد. بنابراین چنانچه برجام یک معاهده بین المللی باشد، بر طرفین آن بر اساس حقوق بین الملل مسئولیت و تعهداتی بار خواهد شد و نیز گاه از ضمانت اجراهایی برخوردار خواهد بود. هم چنین در این حالت، توافق حاصله «در حالت کلی» غیر قابل بازگشت و الزام آور بوده و غیرقابل تخطی تلقی می شود. بنا به پیش نویس مواد راجع به مسئولیت دولت ها برای افعال متخلفانه بین المللی (2001)، از سوی کمیسیون حقوق بین الملل سازمان ملل متحد، هر فعل متخلفانه بین المللی (که به موجب حقوق بین الملل قابلیت انتساب به آن دولت را داشته باشد و همچنین نقض تعهد بین المللی آن دولت فارغ از ماهیت یا منشأ آن تعهد باشد) موجب مسئولیت بین المللی آن دولت خواهد شد. نقض تعهد اشاره شده در زمان «لازم الاجرا بودن آن تعهد برای دولت مزبور» محسوب می شود و نیز آن دولت، بنا بر عرف بین المللی می بایست نقض تعهد خود را متوقف نموده و نیز تضمین و اطمینان برای عدم تکرار آن تخلف و نقض عهدرا بدهد، همچنین نسبت به جبران زیان وارده (اعم از مادی یا معنوی) اقدام نماید.

 

 

 

 درمورد خاص اجتناب یا کناره گیری دولت آمریکا از انجام تعهداتش به موجب برجام، این دولت برای خلاصی از آثار و تبعات ناشی از مسئولیت بین المللی خود می تواند به مواردی استناد نماید که از آن بین، مورد فورس ماژور، اضطرار و ضرورت بیش از دیگر موارد، نزدیک به اوضاع و احوال فعلی جلوه می کنند.

 

در مورد فورس ماژور چون شرایط ایجاد شده ناشی از فعل خود دولت و نیز قابل پیش بینی بوده، در نتیجه نمی تواند به فورس ماژور بودن آن استناد نماید. در باب اضطرار نیز به این دلیل که عمل به تعهدات موجب به خطر افتادن جان هیچ طرفی نخواهد شد و همچنین نقض تعهد می تواند خطری به مراتب بالاتر از اجرای بی کم و کاست آن در پی داشته باشد، پس این مورد هم نمی تواند مورد استناد دولت ایالات متحده آمریکا به عنوان عذری برای رفع مسئولیت ناشی از نقض برجام تلقی گردد.

 

در مورد ضرورت نیز رویکرد عرف بین المللی به شکل سلبی می باشد، یعنی هیچ دولتی نمی تواند برای توجیه متخلفانه بودن فعلِ مغایر تعهد بین المللی خویش به آن استناد کند مگر آنکه آن فعل:

 

الف) تنها راه برای حفاظت از منافع اساسی دولت در برابر خطری جدی و قریب الوقوع باشد؛ و

 

ب) منافع دولت یا دولت هایی که تعهد در قبال آن ها وجود دارد یا منافع جامعه بین المللی در کل را شدیدا متأثر نسازد.

 

بنابراین در شرایط فعلی می توان ملاحظه نمود که نه تنها اجرای برجام تهدیدی برای منافع اساسی دولتی از جمله ایالات متحده آمریکا نبوده بلکه بنا به ادعاهای پیشین این دولت (که واهی بودنشان در طول مذاکرات و تصویب برجام به عنوان سندی مجزا و مستقل ذیل فصل هفتم شورای امنیت سازمان ملل متحد به اثبات رسید) این نقض اجرای برجام یا در حالت کلی تر، عدم اجرای آن بوده که دغدغه جامعه بین الملل و از جمله ایالات متحده آمریکا محسوب می شده است.

 

 

 

رویکرد حقوق داخلی آمریکا به برجام

 

نگاهی به تاریخ به ما یادآور خواهد شد که عدم تصویب میثاق جامعه ملل در آمریکا و یا مواردی چون کانال پاناما 1977 و همچنین دخالت در ویتنام، چه کشاکشی را میان کنگره و قوه مجریه در ایالات متحده به راه انداخته بود. قسمت دوم از ماده 2 قانون اساسی 17 سپتامبر 1787 ایالات متحده، صلاحیت رئیس جمهور را در انعقاد معاهدات به طور جد محدود نموده است. بدین صورت که رئیس جمهور تنها با اجازه و تصویب سنا اختیار دارد که معاهداتی با دول خارجی منعقد سازد. اجازه و تصویب سنا با رأی موافق دو سوم سناتورهای حاضر در جلسه محقق خواهد شد. با این وجود رئیس جمهور با استفاده از روش موافقتنامه های اجرایی، معاهدات زیادی را به طور مستقل با دول خارجی بسته است. با این وصف، قوه مجریه با توجه به ماده 2 قانون اساسی که ریاست جمهوری را فرمانده کل قوا می داند، همواره تفسیر موسعی ارائه داده است، از آن جمله اینکه هر معاهده ای را که به امنیت ایالات متحده بستگی دارد، معاهده ای نظامی فرض کرده که تنها در ید قدرت ریاست جمهوری خواهد بود (به مانند معاهده یالتا 1945 و یا موافقتنامه الجزایر مابین جمهوری اسلامی ایران و ایالات متحده آمریکا 1981) بنابراین حتی چنانچه رئیس جمهوری به انعقاد موافقت نامه های اجرایی مبادرت نموده باشد، با توجه به نظر دیوان عالی آن کشور، این توافقنامه های اجرایی نیز هم تراز با معاهدات رسمی خواهد بود.

 

 

 

نقض اجرای برجام به عنوان یک معاهده

 

در مورد نظام اجرایی معاهدات، بر اساس ماده 26 معاهده 1969 وین: «هر معاهده لازم الاجرا، طرف ها را ملتزم می کند و می بایست توسط آنها با حسن نیت اجرا شود.» اصل حسن نیت بر تمام روابط بین المللی (چه مابین دولت ها و چه سازمان های بین المللی) سایه افکنده است، از این اصل می توان اصل قدرتمند وفای به عهد را نیز برداشت نمود که در ماده 18 معاهده 1969 وین، به معنای خودداری از هر عملی که موضوع و هدف معاهده را زایل سازد گرفته شده است.

 

در بند «ح» از مقدمه برجام می خوانیم که:

 

«گروه 5+1 و جمهوری اسلامی ایران متعهد می شوند که برجام را با حُسن نیت و در فضایی سازنده، بر مبنای احترام متقابل اجرا نمایند و از هرگونه اقدام مغایر با نص، روح و هدف این برجام که موجب تخریب اجرای موفق آن شود، خودداری ورزند. گروه 5+1 از تحمیل الزامات مقرراتی و آئین نامه ای تبعیض آمیز، به جایگزینی تحریم ها و اقدامات محدودیت سازی که تحت پوشش برجام قرار می گیرند، خودداری خواهند ورزید.»

 

 

 

 با توجه به متن برجام و تعهدات مقرر شده برای طرفین می توان این اشکال را بر آن مترتب دانست که تعهدات بار شده بر جمهوری اسلامی ایران، تعهداتی به نتیجه بوده که تخطی از آنان غیرقابل توجیه می باشند (منظور تا زمانی است که معاهده اعتبار خود را حفظ نموده باشد) ولی تعهدات طرف های 5+1؛ عمدتاً از نوع تعهدات به عمل هستند که در پاره ای از موارد می توانند تفسیر بردار نیز باشند و برای طرف خارجی این احتمال را که از زیر بار تعهداتش شانه خالی کند، فراهم ساخته است. (می توان در این زمینه به کارشکنی طرف آمریکایی در ارتباط بانک های عمده اروپایی با نظام بانکی و بیمه ای ایران اشاره داشت که مسئولین داخلی از آن تحت عنوان «مخالف با روح برجام» یاد می کردند.»

 

با این همه دولت ها پس از انعقاد معاهدات می بایست از ارتکاب هر عملی که اهداف معاهده را به خطر اندازد، بر حذر بوده و خودداری کنند. در واقع حقوق معاهدات بین المللی به اینکه شیوه ی اجرایی و یا چگونگی اجرا و توسل به معاهده در نظام داخلی دولت ها به چه نحو خواهد بود کاری نداشته و در همین راستا در ماده 27 معاهده 1969 وین می خوانیم: «هیچ یک از طرف های معاهده نمی تواند برای توجیه عدم اجرای معاهده، به مقررات حقوق داخلی خود استناد کند» مگر آنکه مطابق با ماده 46، از حقوق داخلی تجاوزی واضح و آشکار رخ داده باشد و نیز تجاوز رخ داده به قاعده ای از حقوق داخلی مربوط بوده باشد که دارای اهمیت اساسی است.» در بند 32 از پیش نویس مسئولیت بین المللی دولت ها از سوی کمیسیون حقوق بین الملل نیز می خوانیم که: «دولت مسئول نمی تواند برای توجیه قصور در عدم رعایت تعهداتش ... به مقررات حقوق داخلی خود استناد نماید.»

 

بنابراین باتوجه به اینکه براساس قوانین داخلی ایالات متحده آمریکا، هیچ قانون داخلی را که بتوان در توجیه نقض بارزی که دارای اهمیت اساسی برای آن دولت بوده باشد، در نمی یابیم، و نیز با گذشت بیش از دو سال از انعقاد این معاهده و همچنین بررسی آن در کمیته روابط خارجی سنا، به چنین موردی اشاره ای نشده است، این توجیه در جهت نقض اجرای برجام (از دیدگاه حقوق بین الملل) غیرقابل قبول خواهد بود.

 

در رابطه با چگونگی اجرای برجام، هم می توان به ماده 24 معاهده 1969 وین مراجعه کرد و هم اینکه در خود برجام ترتیباتی در جهت اجرای آن پیش بینی شده است اما در حالت کلی معاهدات بین المللی به محض منعقد شدن، حیات حقوقی خود را آغاز می کنند و تا زمانی که جمیع شرایط برای پایدار ماندن اعتبارش پابرجا باشد، به این حیات حقوقی ادامه می دهد. شرایطی که برای اعتبار معاهدات پیش بینی شده اند عبارت است از:

 

 

 

اهلیت طرف های معاهده 2. رضایت طرف های معاهده و 3. موضوع مشروع مورد توافق

با توجه به اطاله ی کلام از توضیحات بیشتری درباب تفهیم بهتر این شرایط اجتناب می نماییم و تنها به ذکر این نکته بسنده می کنیم که رضایت طرفین معاهده با توجه به معیوب نبودن رضایت آنها تعیین می شود که در مورد خاص دولت ایالات متحده آمریکا نمی توان به هیچ کدام از مواردی چون اشتباه، (در معنای کل آن)، تدلیس، رشوه دادن و یا اجبار استناد کرد. خاطرنشان می سازیم که در حقوق بین الملل تغییر اساسی اوضاع و احوالی که انعقاد معاهده در بستر آن شرایط و به عنوان عنصری اساسی در نتیجه آن اوضاع و احوال ایجاد شده است، می تواند از موارد تعلیق موقت اجرای معاهدات قلمداد گردد و با این وجود، انتخاب دونالد ترامپ با تمام حواشی خرد و کلانی که در پی داشته به هیچ روی نمی تواند مبین و مصداق تغییر «اساسی» اوضاع و احوال بیان گردد و توجیهی برای عدم اجرای هرچند موقت برجام.

 

 

 

بطلان، اختتام، تعلیق یا کناره گیری از برجام

 

معاهده 1969 وین در باب حقوق معاهدات، به بطلان معاهدات اهمیت بسیاری داده است. پیش تر در باب شرایط صحت معاهدات بین المللی به اختصار گفتیم، تخلف از هر کدام از آن شرایط می تواند به عنوان دلیلی برای باطل شدن معاهده ای در نظر گرفته شود، لیکن افزون بر این تخلف، می توان به تخطی از منافع و مصالح عالی جامعه بین المللی نیز نظر داشت (این امر را می توان با توجه به تعریف از قواعد آمره بین المللی نیز توجیه و تبیین نمود) ولی با این تفاوت که در مواردی که عملی حقوقی با منافع عالی جامعه بین الملل در تعارض باشد، در چنین حالتی آن عمل حقوقی شرط اساسی موجودیت خویش را از دست نمی دهد ولی دیگر مشروعیتی بر آن مترتب نخواهد بود و با توجه به زیان بار بودن آن اعمال، ایجاد مسئولیت بین المللی برای آن دولت، این رفتار موجب جبران خسارت زیان دیده به عنوان نوعی از ضمانت اجرای حقوقی خواهد شد.

 

در حقوق بین الملل، اصل دوام معاهدات اینطور ایجاب می کند که معاهدات معتبر، محترم و مجری شناخته گردند و دیگر آنکه هیچ کدام از طرفین معاهده نمی توانند خودسرانه در آن تغییر ایجاد نموده و یا آن را بی اعتبار سازند. (مگر آن که در حدود قواعد حقوق بین الملل برای این کناره گیری و یا تغییر، دلیلی مشروع وجود داشته باشد) در بند دوم از ماده 42 از معاهده 1969 وین می خوانیم که: «اختتام هر معاهده، الغای آن یا خروج یکی از طرف ها، تنها با اجرای مقررات خود معاهده حاضر امکان پذیر است. همین قاعده در موارد تعلیق اجرای معاهده نیز مُجری است.»

 

در رابطه با خروج یک جانبه از معاهده با توجیه تغییر اوضاع و احوال می توان به پروتکل 1871 لندن اشاره داشت که بیان داشته:

 

«بنابر یک اصل اساسی حقوق بین الملل هیچ دولتی نمی تواند به طور یک جانبه ای خود را از التزام به مقررات معاهده رها سازد و یا مقرراتش را تغییر دهد، مگر پس از کسب رضایت سایر دول متعاهد.»

 

بنابراین خروج یک طرفِ معاهده تنها در صورتی مشروع می باشد که با توافق سایر طرف ها رخ داده باشد و در ضمن این انصراف نمی بایست موجب سنگین تر شدن تکالیف سایر طرف های معاهده گردد و در غیر این صورت به دیگر دلایلی همچون پدیداری قاعده آمره جدید و تعارض با معاهده و یا تعارض عرف لاحق با آن و همچنین مواردی چون زوال شخصیت بین المللی یکی از طرف های معاهده، عدم امکان اجرای معاهده یا لغو و خروج از آن به سبب طبیعت معاهده، اشاره داشت که در شرایط فعلی برجام هیچ کدام صدق نمی کنند.

 

 ضمن اینکه در این رابطه می توان به بحث منافع و مصالح عمومی نیز اشاره ای داشت، با توجه به گره زدن بحث هسته ای جمهوری اسلامی ایران به امنیت و صلح بین المللی، در نتیجه ایجاد گفتمان دو سویه مابین جمهوری اسلامی ایران و تروییکای اروپایی به علاوه ی سه عضو دائم غیر اروپایی شورای امنیت ملل متحد، در راستای حظ و پاسداشت صلح و امنیت بین المللی تلقی شده بود. این موارد همواره در قطعنامه های شورای امنیت تکرار می شد، در نتیجه کناره گیری یا عدم اجرای با حُسن نیت برجام می تواند به صلح و امنیت بین المللی خدشه وارد آورد، و مطابق با حقوق بین الملل با اعمال و اقدامات یک جانبه دولت ها نمی توان به حقوق «عینی» جامعه بین المللی که به نوعی برآمده از منافع و مصالح جامعه بین المللی در کلیت خود و با تکیه بیشتر بر بُعد سیاسی آن می باشد، آسیبی وارد کرد.

 

با فرض کناره گیری ایالات متحده از برجام، باید یادآوری کنیم که مطابق با حقوق بین الملل، اختتام محدودی در برجام رخ می دهد، یعنی اینکه آثار و تعهدات معاهده همچنان بر سایر طرف های معاهده بار می شود، (این امر خدشه ای به اقدام متقابل دیگر طرف ها که متناسب با اصولی چون تناسب و ضرورت باشد، وارد نمی کند) ولی می بایست توجه داشت که برجام (تا حدودی) از نظامی خودبسنده بهره مند شده، همان طور که در بند «ط» از مقدمه برجام کمیسیونی به جهت نظارت بر اجرای برجام به شرحی که در پیوست چهارم آن مطرح شده، آمده است.  همچنین در بند 36 از برجام «بخش حل و فصل اختلافات» به نحوه ی رسیدگی به موارد عدم اجرای تعهدات مطابق با برجام و پیوست هایش، پرداخته شده است. در بخش پایانی این بند این طور آمده که:

 

«چنانچه طرف شاکی معتقد باشد که موضوع، مصداق «عدم پایبندی اساسی» می باشد، آنگاه آن طرف می تواند آن موضوعِ فیصله نیافته را به عنوان مبنای توقف کلی و یا جزئی اجرای تعهداتش وفق برجام تلقی کرده و یا به شورای امنیت سازمان ملل متحد ابلاغ نماید که معتقد است موضوع مصداق عدم پایبندی اساسی به شمار می رود.»

 

 و در ضمن برجام ذیل فصل هفت منشور ملل متحد آمده که الزام آور بودنش را نسبت به تمامی طرف های ثالث بار می کند. (در رابطه با برجام از نگاه منشور ملل متحد و همچنین لازم الاجرایی بودنش می توانیم به بند یک از ماده نخست منشور اشاره داشت. و همچنین مطابق با ماده 25 منشور ملل متحد که بیان داشته اعضای ملل متحد موافقت می نمایند که تصمیمات شورای امنیت را بر طبق این منشور، قبول و اجرا نماند.) بنابراین حتی در صورت خروج یکی از طرف ها از برجام، این معاهده بازهم نسبت به طرفین و نیز طرف های ثالث موجب تعهد خواهد بود.

 

حال به بحث تعلیق برجام می رسیم. تعلیق معاهدات یعنی تعلیق آثار مترتب بر یک معاهده، که می تواند در شرایطی چون: علل پیش بینی شده در معاهده، علل مبتنی بر اراده ی جدید طرف های معاهده و همچنین علل مبتنی بر وقایع حقوقی یا اعمال یک جانبه مستند بر مقررات حقوق بین الملل عام صورت پذیرند. مطابق با ماده 72 معاهده 1969 وین: «تعلیق معاهده، طرف های معاهده را از تعهد به اجرای معاهده در روابط متقابل، در مدت زمانی که معاهده به حالت تعلیق در می آید، آزاد می سازد.» هم چنین در بند دوم از همین ماده متذکر می شود که: «در مدت تعلیق، طرف های معاهده می بایست از انجام اعمالی که اجرای مجدد معاهده را با مانع مواجه می سازد، خودداری ورزند.» بنابراین به روشنی می توان مشاهده نمود که حتی در صورت امکان تعلیق برجام، بازهم طرف تعلیق کننده نخواهد توانست به اعمالی دست بزند که اجرای مجدد برجام را با مانع جدی مواجه سازد.

 

در ضمن با توجه به آنکه درمورد برجام، اصل «یا همه یا هیچ» برقرار شده (با توجه به متن و سیاق خود برجام)، امکان تعلیق جزئی و یا اختتام جزئی و تفکیک مواد برجام محلی از اعراب نخواهد داشت. و همچنین در بند دوم از ماده 42 کنوانسیون 1969 وین داریم که: «اختتام هر معاهده، فسخ آن یا خروج یکی از طرف ها، تنها با اجرای مقررات خود معاهده یا معاهده حاضر ]کنوانسیون 1969 وین[ امکان پذیر است.»

 

در رابطه با تغییر مفاد برجام می بایست خاطرنشان سازیم که واژگان اصلاح و جرح و تعدیل هر کدام بار حقوقی مختص به خود را دارند، در اصلاح با موردی سروکار داریم که تمامی طرف های معاهده با آن موافق باشند ولی در جرح و تعدیل یا باید موافقتنامه ای جدا مابین اعضا منعقد گردد و یا اینکه رژیم حاکم بر معاهده از اساس دگرگون گردد. البته این مقررات تنها جنبه ی تکمیلی داشته و اولویت بدون شک با تراضی و توافق طرف های معاهده خواهد بود. همانطوری که در بند «ع» از مقدمه برجام ذکر گردید:

 

«گروه 5+1 و ایران، هر دو سال یک بار به منظور بازنگری و ارزیابی پیشرفت صورت گرفته و همچنین اتخاذ تصمیمات مقتضی با اجماع، در سطح وزیر دیدار خواهند کرد.»

 

بنابراین و با توجه به مختصر مباحث حقوقی که در این یادداشت ارائه گردید، چنانچه برجام را یک معاهده بین المللی فرض بگیریم، ادعای رئیس جمهور جدید آمریکا مبنی بر کناره گیری یا تغییر مفاد برجام در شرایط فعلی نمی تواند محلی از اعراب داشته باشد.

حسن علیزاده

بازنشر از فراتاب