ترامپ

رویکرد دوم: برجام توافقی سیاسی

 دولت ها چرا به قرار و مدارهای بین المللی تن می دهند؟

 این سؤالی است که در بُعدی کلان تر به این امر می پردازد ک دولت ها (که بنا بر اصل حاکمیت، از خودمختاری و استقلال رأی در نظام بین المللی بهره مند هستند) چطور به توافق و همکاری با دیگر دول روی می آورند، پاسخ به این سؤال را از منظرهای گوناگونی همچون نظریه اخلاق کانتی، نظریه رالز، نظریه پوزتیویستی، نظریه بازی و .. می توان داد، ولی با توجه به اینکه در این یادداشت می خواهیم (توافقنامه) برنامه جامع اقدام مشترک بین جهوری اسلامی ایران و گروه 5 + 1 (از این به بعد، برجام) را از دیدگاه صرفا سیاسی مدنظر قرار دهیم، در نتیجه پاسخ سؤال بالا نمی بایست خارج از حوزه ی منافع ملی دولت ها جای گیرد.

 

با این وصف هر معاهده یا توافقنامه ای جنبه ای سیاسی دارد، زیرا دولت ها تنها و تنها در صورتی تن به پذیرش نظم یا دستوری ورای حاکمیت خود می دهند که این امر تأمین کننده ی منافع آنها (اعم از اقتصادی، سیاسی، ...) باشد. با این حال هنوز لفظ معاهده گریبانگیرمان می باشد و همین لفظ برای آنکه تعهداتی حقوقی و الزام آور بر طرفین و یا دیگر طرف ها (ثالث یا جامعه جهانی) بار کند کافیست، ولی در عالم واقع به پیمان ها و یا توافقاتی بر می خوریم که تنها از بُعدِ سیاسی شان حائز اهمیت هستند، یعنی معاهده بین المللی نیستند و در نتیجه از جنبه ی حقوقی الزام آور نیز نمی باشند. (به این قبیل پیمان ها در اصطلاح انگلیسی Non-binding agreements می گویند.)

 

این قبیل پیمان ها به بیان تعهدات متقابل دول امضا کننده خود پرداخته و فاقد عنصر حقوقی می باشد، این بدان معناست که ضمانت اجراهای آن نه از بُعد حقوقی بلکه از جنسِ دیگر ضمانت هاست، زیرا حتی اگر این قبیل پیمان ها را معاهده و یا سند حقوقی فرض نگیریم، باز هم دلیلی برای کتمان، دور زدن و یا نادیده گرفتن قول و قرارهای منعقده میان طرفین، تفسیر نمی شود.

 

در یادداشت پیشین که به بررسی تعهدات برجام از نگاه صرفا حقوق معاهدات پرداختیم، گفتیم که گاه قوه مجریه به خاطر آسوده خاطر بودن از عدم نیاز به دخالت و تصویب پارلمان برای پاره ای از توافقات منعقده، به موافقتنامه هایی روی می آورد که از بُعد حقوقی فاقد التزام معنا داده و در نتیجه با نیم نگاهی به تأمین منافع در زمان های گوناگون، چشم به ضمانت اجراهای غیرحقوقی خواهد داشت.

 

با این وجود می بایست یادآوری کنیم که بیان و توصیف پیمان های ما بین دول از جنس سیاسی و غیر حقوقی بودنش، از جنبه ی الزام آور بودنشان نمی کاهد، این قبیل پیمان ها را می توان از بعد از جنگ دوم جهانی به وفور مشاهده نمود، از جمله آن که اتحاد جماهیر شوروی حتی از پیوستن به معاهده صلح 1951 با ژاپن امتناع کرد، و یا دیگر پیمان ها همچون یالتا و پتسدام که میان دول فاتح بسته شدند و تنها جنبه سیاسی داشتند. شاید نمونه بارز در این مورد، سند نهایی کنفرانس امنیت و همکاری اروپا  1975 باشد. در سیاسی بودن این سند شکی نیست ولی تمامی طرف ها همواره اعلام پایبندی به تعهدات مندرج در آن و اجرایش داشته اند.

 

بنابراین مسلم است که پیمان های سیاسی نیز همچون معاهدات حقوقی از نوعی الزام به اجرا برخوردارند ولی با این تفاوت که این الزام نه از بُعد حقوقی و ضمانت اجرای حقوقی بلکه از جنبه ی سیاسی و همانا اصل وفای به عهد به جهت اجرا و پایبند بودن به تعهدات می آید.

 

شاید بپرسید که بسیاری از موافقت نامه های سیاسی توسط قدرت های بزرگ زیر پا گذاشته شده و نادیده گرفته شده اند، بله درست است ولی درمورد اسناد الزام آور حقوقی نیز همین رویکرد را گاه شاهد بوده ایم، تنها تفاوت در نوع بازخواست و سرزنش و مسئولیت دولت نقض کننده تعهد بوده است. این امر در رابطه با اسناد سیاسی، با توجه به نوع سند و طرفین آن و همچنین رویکرد جامعه بین المللی به نسبت درجه اهمیت آن سند سنجیده می شود، بنابراین الزاما ضمانت اجرای سیاسی نمی تواند از نوع حقوقی آن کمتر باشد، بلکه می بایست در هر مورد خاص بررسی نمود.

 

در اینجا خاطرنشان می سازیم که با توجه به مواردی همچون میزان وسعت مذاکرات و درجه اهمیت مسایل هسته ای و گره خوردنش با صلح و امنیت بین المللی، تشویق مذاکره و رسیدن به راه حل دیپلماتیک و سیاسی و همینطور مهر تأیید زدنِ آن ذیل فصل هفتم منشور ملل متحد از سوی شورای امنیت سازمان ملل متحد، دخالت رؤسای جمهور در پاره ای از موارد و همینطور ذکر تاریخ اجرایی شدن برجام، این توافقنامه از نوع موافقت نامه های ساده (اجرایی) نمی باشد.

 

در یادداشت پیشین گفتیم که:

 

«نگاهی به تاریخ به ما یادآور خواهد شد که عدم تصویب میثاق جامعه ملل در آمریکا و یا مواردی چون کانال پاناما 1977 و همچنین دخالت در ویتنام، چه کشاکشی را میان کنگره و قوه مجریه در ایالات متحده به راه انداخته بود. قسمت دوم از ماده 2 قانون اساسی 17 سپتامبر 1787 ایالات متحده، صلاحیت رئیس جمهور را در انعقاد معاهدات به طور جد محدود نموده است. بدین صورت که رئیس جمهور تنها با اجازه و تصویب سنا اختیار دارد که معاهداتی با دول خارجی منعقد سازد. اجازه و تصویب سنا با رأی موافق دو سوم سناتورهای حاضر در جلسه محقق خواهد شد. با این وجود رئیس جمهور با استفاده از روش موافقتنامه های اجرایی، معاهدات زیادی را به طور مستقل با دول خارجی بسته است. با این وصف، قوه مجریه با توجه به ماده 2 قانون اساسی (قسمت های دوم و سوم) که ریاست جمهوری را فرمانده کل قوا می داند، همواره تفسیر موسعی ارائه داده است، از آن جمله اینکه هر معاهده ای را که به امنیت ایالات متحده بستگی دارد، معاهده ای نظامی فرض کرده که تنها در ید قدرت ریاست جمهوری خواهد بود (به مانند معاهده یالتا 1945 و یا موافقتنامه الجزایر مابین جمهوری اسلامی ایران و ایالات متحده آمریکا 1981) بنابراین حتی چنانچه رئیس جمهوری به انعقاد موافقت نامه های اجرایی مبادرت نموده باشد، با توجه به نظر دیوان عالی آن کشور، این توافقنامه های اجرایی نیز هم تراز با معاهدات رسمی خواهد بود.»

 

به قدرت رسیدن دونالد ترامپ به عنوان چهل و پنجمین رئیس جمهور ایالات متحده آمریکا، موجب نگرانی هایی در ارتباط با سرنوشت برجام و تعهده ایالات متحده به ان، ایجاد نموده است. بر اساس قانون اساسی ایالات متحده، مقام ریاست جمهوری به عنوان فرمانده کل قوا، می تواند از تعهداتش ذیل موافقتنامه هایی که به تصویب کنگره نرسیده اند، شانه خالی کند (کناره گیری کند) درورد خاص برجام، برخلاف روندی که در جمهوری اسلامی ایران طی شد، باراک اوباما برجام را به تأیید و تصویب کنگره نرساند و آن را سندی سیاسی و غیرالزام آور خواند. بنابراین دونالد ترامپ می تواند از تعهدات دولت متبوعش نسبت به برجام پا پس بکشد، زیرا مقابل خود مانعی حقوقی نمی بیند (توجه داشته باشید که در این متن رویکردمان صرفا سیاسی به برجام بوده است حال آنکه بنا به ادعای اکثریت حقوقدانان، برجام معاهده ای بین الملی بوده که برای دولت ها تعهدات حقوقی و الزام آور بار می کند)

 

اینکه دولتی می تواند اقدامی را انجام دهد و اینکه در قبال آن اقدام چه مسئولیتی خواهد داشت، از هم متفاوت خواهند بود، درست است که دولت ها بنا بر اصل حاکمیت، همواره نسبت به پذیرش دستور و نظمی ورای خواست خود، مقاومت نشان داده اند ولی روند و رویه کلی در جامعه بین المللی (به ویزه پس از جنگ جهانی دوم) و همچنین میزان همکاری دولت ها (چه دولت های دارای نظام لیبرال دموکراسی و چه دیگر دولت ها) نشان دهنده عقب نشینی قدم به قدم دولت ها و در جهت سر تسلیم فرود آوردن مقابلِ قواعد و ارزش های جامعه بین المللی است.

 

بنابراین با توجه به مسائل مطرح شده در این یادداشت، چنانچه برجام را یک موافقتنامه سیاسی هم بدانیم، باز چیزی از لازم الاجرا بودنش کم نمی شود، زیرا از طرفی ذیل فصل هفتم منشور ملل متحد به تصویب رسیده است و از سوی دیگر، نفع جامعه بین المللی را در کل دارد یعنی به نوعی وضعیتی عینی را نمایندگی می کند.

 

در این شرایط و اوضاع و احوال، چنانچه دولت آمریکا خواهان کناره گیری از برجام و یا تغییر یک طرفه مفاد و اصول آن (بدون در نظر گرفتن سازوکار تعیین شده در خود برجام) شود، عملی در نقض تعهدات بین المللی خود انجام داده و منجر به مسئولیت سیاسی و انزوای رویکرد تک روانه و غیر اخلاقی آن کشور نزد جامعه بین المللی خواهد شد که با توجه به روند طاقت فرسا و طولانی مذاکرات و همچنین برآیند دشوار به دست آمده از بین منافع گاه متضاد طرف ها، عواقب نامعلوم و سیاهی را پیش روی خواهد آورد.

حسن علیزاده

بازنشر از فراتاب